Det Europæiske Råd – retningsgiver og kompas for EU

Vi vil i dag se nærmere på en af Den Europæiske Unions mest interessante institutioner.

Det er den EU-institution, der på samme tid besidder mindst og mest magt. En institution, der ikke minder om noget, vi har i Danmark eller nogen anden medlemsstat. Og som vi derfor som EU-vælgere har ganske svært ved at forholde os til. Vi mangler ganske enkelt paralleller, vi kan læne os op ad, når vi tænker på national politik.

Vi taler om Det Europæiske Råd. I dag vil jeg gøre mit bedste for at ”dechiffrere” denne institution for dig.

Så hvem og hvad er Det Europæiske Råd – og hvad er dets rolle?

Det Europæiske Råd har ikke egentlig lovgivende magt, men fungerer grundlæggende som et kompas og en retningsgiver for de øvrige institutioners arbejde.

Det Europæiske Råd består nemlig af medlemsstaternes stats- og regeringschefer, og det har til opgave at sætte den overordnede politiske retning for hele EU. Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, deltager i møderne, og det samme gør EU’s udenrigschef, Kaja Kallas.

Som bekendt er det Kommissionen, der fremsætter lovforslag i EU, og de lovforslag kan ikke vedtages, uden at der er et tilstrækkeligt kvalificeret flertal i Rådet for Den Europæiske Union og flertal i Europa-Parlamentet.

Det er her på sin plads at understrege, at det Europæiske Råd og Rådet for Den Europæiske Union formelt ikke er det samme. De to råd er faktisk i EU-traktaterne beskrevet som to forskellige institutioner. Og alligevel vil det heller ikke være helt forkert at betragte Det Europæiske Råd som en overbygning på Rådet for Den Europæiske Union. Rådene har nemlig det fælles træk, at det er medlemsstaternes regeringer, der møder i dem. I Det Europæiske Råd repræsenteret ved præsidenter og statsministre, i Rådet ved fagministre.

Det er efter EU-traktaterne kun Rådet for Den Europæiske Union, der udgør det ene af EU’s to lovgivningskamre. Formelt er magten altså placeret i Rådet, dvs. hos fagministrene, og i Europa-Parlamentet og ikke i Det Europæiske Råd. Men da de enkelte fagministre, som møder i Rådet, jo refererer til eget statsoverhoved (præsident) eller regeringschef (statsminister), så stemmer de næppe meget anderledes, end det medlemsstaten har tilkendegivet på et møde i Det Europæiske Råd.

Retningen udstikkes konkret gennem de rådskonklusioner, som vedtages af Det Europæiske Råd. Konklusionerne fremstår normalt som båret af konsensus, men ved Det Europæiske Råds seneste møde, den 20. marts 2025, skete der faktisk det, at konklusionerne om Ukraine blev udskilt til et særligt dokument, idet én medlemsstat ikke var enig, nemlig Ungarn. De 26 øvrige medlemsstater ville nemlig gerne sende et klart signal om støtte til Ukraine, herunder økonomisk. Du kan finde både Ukraine-konklusionerne og de konsensus-bårne, officielle konklusioner fra Det Europæiske Råds møde den 20. marts 2025 her på Det Europæiske Råds hjemmeside.

Men det er undtagelsen at konklusioner vedtages uden konsensus. Normalt er Det Europæiske Råds officielle konklusioner båret af konsensus, holdt generelle og skrevet med så bred en pensel, evt. malerrulle, at alle medlemsstaterne kan se sig i dem.

Ikke desto mindre giver konklusionerne en meget god status over, hvad der arbejdes med og snart vil skulle arbejdes med af politiske initiativer i EU. Og også om, hvad der allerede er opnået enighed om, før man drøfter detaljerne i Rådet og Europa-Parlamentet.

Når man læser om Det Europæiske Råd andre steder, så vil man nogen gange kunne se det omtalt som Unionens motor. Men jeg foretrækker som nævnt at anskue Det Europæiske Råd og særligt dets konklusioner som et kompas. For hovedparten af politikudviklingen foregår reelt i Kommissionen og dens tjenestegrene (svarer til ministerierne i Danmark), som derfor efter min mening er den egentlige motor.

Det skyldes ikke kun, at Kommissionen har personalet til at udvikle politikken. En del af grunden er også de interne magtforhold i henholdsvis Kommissionen og Det Europæiske Råd:

Kommissionens beslutninger træffes ved almindeligt flertal i Kommissionens kollegium (dvs. alle kommissærerne samlet i et møde), men de øvrige kommissærer er faktisk bundet af kommissionsformandens politiske retningslinjer, som blev godkendt af Europa-Parlamentet sammen med valget af Kommissionsformanden. Kommissionsformanden har magt til at ændre på kommissærernes ressortområder/opgaver. Og kommissærer kan i princippet også væltes af Europa-Parlamentet. Så Kommissionsformanden har i et vist omfang magt til at sætte sin vilje igennem.

Det Europæiske Råd er i sin bestræbelse på at opnå konsensus langt mere udfordret i forhold til politikudvikling, selvom der givetvis også er forslag, der udspringer under eller i forberedelsen af Det Europæiske Råds møder.

Måske hører vi bare ikke om Det Europæiske Råds egen politikudvikling, fordi drøftelserne ikke finder vej til de konsensus-bårne konklusioner. Men mon ikke Ursula von der Leyen tager sine noter med hjem fra møderne og ud fra dem vurderer, hvilke initiativer, der efterspørges af mange nok. Så kan Kommissionen jo forvente større succes med et eventuelt senere politisk udspil. Det kunne f.eks. være i en kommissionsmeddelelse med forslag til politiske initiativer.

En kommissionsmeddelelse svarer i denne sammenhæng lidt til et offentliggjort politisk udspil fra den danske regering med henblik på senere at forhandle en politisk aftale på plads med Folketingets partier. Men i EU vil Kommissionens meddelelser ikke nødvendigvis være rettet til Rådet eller Europa-Parlamentet i første omgang. Kommissionen kan i stedet forsøge at ”spille meddelelsen ind” som en del af dagsordenen på et møde i Det Europæiske Råd (typisk gennem tekst i udkastet til Det Europæiske Råds konklusioner).

Hvis det lykkes for Kommissionen at få nævnt meddelelsen i Det Europæiske Råds konklusioner, så har Kommissionen jo fået rigtigt gode kort på hånden. For når initiativer har fundet deres vej ind i konklusionerne, så er de blevet givet prioritet. Så er det i den retning, det store EU-skib sejler. Kommissionen, Rådet, Europa-Parlamentet og medlemsstaterne tager pejling af konklusionerne, og en reference til dem er et meget stærkt argument under især Rådets drøftelser.

Det Europæiske Råds formand

Der er én person i Det Europæiske Råd, som ikke er repræsentant for hverken en medlemsstat eller for Kommissionen, nemlig Det Europæiske Råds formand.

Den nuværende formand er portugisiske António Costa, som er tidligere portugisisk socialdemokratisk premierminister. Han er uddannet jurist og er kendt for pragmatisme, diplomatisk sans og evnen til at samle brede koalitioner.

Antonio Costa er valgt af stats- og regeringscheferne fra EU’s medlemslande – altså af Det Europæiske Råd selv. Valget af Det Europæiske Råds formand sker med kvalificeret flertal og gælder for en periode på 2½ år. Formanden kan genvælges én gang, men må til gengæld ikke samtidig have et nationalt embede, f.eks. som statsminister eller præsident.

Selvom valget formelt sker ved en afstemning, foregår det i praksis ofte gennem samtaler og politiske sonderinger mellem medlemslandene. Man søger en kandidat, der kan samle opbakning og skabe tillid blandt de 27 ledere – og som samtidig kan håndtere EU’s komplekse politiske landskab.

Det er formanden, der leder møderne i Det Europæiske Råd. Han skal sørge for, at arbejdet forløber godt og sammenhængende, og han arbejder tæt sammen med Kommissionens formand om både forberedelse og opfølgning af rådets arbejde. Endelig er det formanden, der – sammen med EU’s højtstående repræsentant – repræsenterer EU udadtil i udenrigspolitiske spørgsmål på det overordnede niveau.

Posten som fast formand for Det Europæiske Råd blev oprettet med Lissabontraktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009. Dengang blev posten flere steder omtalt som “EU’s præsident”. Ikke fordi det står i traktaten – det gør det ikke – men fordi nogle så det som et tegn på, at EU var på vej mod en mere samlet og synlig ledelse. Én person, der kunne repræsentere EU internationalt og give unionen en stærkere stemme i verden.

Men i praksis har formanden ikke fået rollen som politisk frontfigur for hele EU. I stedet er det blevet en post med fokus på at lede møderne, skabe sammenhæng og sikre stabilitet i samarbejdet mellem de 27 medlemslande. Formanden taler på EU’s vegne i nogle udenrigspolitiske sammenhænge – men altid i tæt samspil med medlemslandene og EU’s højtstående repræsentant for udenrigsanliggender.

Måske ligger formanden for Det Europæiske Råds største indflydelse i, at det er ham og hans stab, der forbereder og redigerer Det Europæiske Råds konklusioner. Det sker i vidt omfang i dialog mellem formanden, medlemsstaterne og Kommissionen forud for møderne i Det Europæiske Råd, hvor formanden forsøger at integrere de forskellige bidrag til et endeligt dokument, der kan opnå alles tilslutning.

Mon ikke der i denne redigeringsret ligger en ret høj grad af indflydelse på både de emner, som behandles i konklusionerne, og det endelige resultat? Og mon ikke Ursula von der Leyen og Antonio Costa, der jo begge har permanent base i Bruxelles, har en tæt dialog?